ЗАКОН, КОТОРЫЙ ИЗЖИЛ СЕБЯ
Сергей ПУГАЧЕВ,
директор департамента технического регулирования НОСТРОЙ, председатель Межотраслевого совета по техническому регулированию и стандартизации в строительстве, кандидат экономических наук
21 июля 2011 года Федеральным законом № 255 были приняты очередные изменения в Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее — ФЗ). Это изменения, десятый раз внесенные в ФЗ за период его действия, с июля 2003 года. И если в первые годы после вступления в силу закона любое внесение в него изменений (дополнений) вызывало ожесточенные и бурные (избыточность) споры и дискуссии в среде научно-технической общественности, то начиная с 2009 года несколько принятых изменений (дополнений), включая последнее, практически не вызывают никакого интереса. И это несмотря на революционный характер принятых изменений, не имеющих аналогов в мире. Почему?
Ответ очень простой: закон и реальная жизнь окончательно разошлись. ФЗ практически не работает. Идеализированная картина появления исчерпывающих, самодостаточных технических регламентов — законов, по которым можно выпускать продукцию, строить объекты недвижимости, развивать технологические процессы, подтверждать их соответствие и проводить государственный контроль и надзор за ними, — в жизни оказалась полностью иной.
На заседании Президиума Государственного Совета по вопросу инновационного развития транспортного комплекса в Ульяновске 24 ноября 2009 года Президент России Д. Медведев оценил результаты применения закона следующим образом: «И в отношении технического регулирования... Здесь беда какая-то просто, я просто не знаю, что делать с этим... Может быть, отказаться от этого закона? Он не работает. Наша попытка создать стройную систему технического регулирования ничем не закончилась. Мы не можем принять эти решения в том порядке, в котором это вытекает из закона... Если нужно будет отменить закон, пожалуйста, я его отменю».
Получается, что ФЗ, на протяжении девяти лет находящийся в перманентном состоянии доработки, не учитывает ни интересы реального сектора экономики, ни международный опыт. Очевидно: он никому не нужен!
Все годы с момента вступления в силу ФЗ в стране работали правила и процедуры, установленные до его принятия. Промышленность выпускала продукцию по национальным стандартам, ставшим преемниками государственных стандартов, а также по отраслевым стандартам и техническим условиям, не предусмотренным законом. Здания строились по СНиП, по специальным ТУ, по региональным и местным документам, также не предусмотренным законом. Самолеты разрабатывались по федеральным авиационным правилам, которые также не предусмотрены ФЗ... Жизнь обходила этот закон стороной.
На протяжении всех девяти лет с момента разработки и принятия ФЗ идет или массовый исход из-под его сферы действия (взаимоувязанная сеть связи, промышленная безопасность, экология, охрана труда и т.д.) или откровенное игнорирование его положений (Воздушный кодекс, санитарные нормы и правила и т.д.). Очень показательно в этом плане заключение Комитета по промышленности Государственной Думы РФ по проекту последних изменений в закон. Комитет отмечает, что из сферы технического регулирования будут исключены отношения, связанные с установлением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов. «Реализация данного положения позволит федеральному органу исполнительной власти в области промышленной безопасности возобновить установление и пересмотр обязательных требований к технологическим процессам, осуществляемым на опасных производственных объектах, прекращенные с даты вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании».
Таким образом, цель выхода из сферы закона — реальная безопасность, которую не может обеспечить закон.
При этом ситуация с областью действия закона окончательно запуталась с принятием последних изменений в него. И действительно, как можно исключить из закона регулирование отношений, связанных с разработкой, принятием, применением и исполнением требований в области охраны окружающей среды (ч. 4, ст.1), и одновременно принимать технические регламенты в целях охраны окружающей среды (ч. 1, ст.6), документы в области стандартизации в целях повышения уровня экологической безопасности (ст.11)?
Аналогичная ситуация с выведением из сферы действия закона требований в области охраны труда, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики и т.д. (ч. 4, ст.1). По всем этим направлениям технические регламенты могут и должны в ряде случаев устанавливать требования к процессам производства, связанным с требованиями к продукции (ч. 4, ст.1). Как можно одновременно в одной статье ФЗ выводить из сферы его действия безопасность технологических процессов на опасных производственных объектах и предусматривать установление требований к процессам производства?
В заключении по проекту последних изменений в закон Комитета по строительству и земельным отношениям Госдумы РФ говорится о том, что выведение из сферы закона требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах лишь частично снимает существующее в настоящее время пересечение сфер регулирования федеральных законов «О техническом регулировании» и «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», что является недопустимым с правовой точки зрения.
Однако требования промышленной безопасности в соответствии со статьями 8 и 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» включают в себя также меры по предотвращению аварий зданий и сооружений на опасных производственных объектах. На эти же цели направлены требования федеральных законов «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Поэтому пересечение сфер регулирования федеральных законов «О техническом регулировании» и «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» сохранится и после принятия законопроекта.
Выведение из сферы действия отношений, связанных с разработкой, принятием требований, в полной мере относится к разработке и принятию стандартов и других документов в области стандартизации, устанавливающих требования к продукции и к другим объектам стандартизации. Таким образом, в ФЗ глава 3 «Стандартизация» не может распространяться на данные отношения. Учитывая отсутствие общего законодательного акта о стандартизации, при разработке стандартов в этих сферах необходимо будет руководствоваться отраслевыми законами и ведомственными нормативными актами.
Юрисдикция национального органа по стандартизации также не распространяется на данные отношения. И действительно, как может национальный орган по стандартизации проводить единую политику в государстве в области стандартизации и обеспечивать соответствие национальной системы стандартизации интересам национальной экономики, научно-техническому прогрессу и безопасности (в соответствии с п. 1 ст.14 ФЗ), если целый ряд важнейших областей стандартизации не подпадает под действие закона и соответственно национального органа.
При этом в сфере охраны труда создан и функционирует технический комитет по стандартизации, действует комплекс стандартов по безопасности труда (ССБТ), общее число стандартов в этой сфере превышает 600. Аналогичная ситуация и в других областях (охрана окружающей среды, деятельность в космической области и т.д.). Только в сфере электроэнергетики действуют 23 ТК по стандартизации, а общее число национальных стандартов превышает 1800.
Таким образом, мы возвращаемся к тому, от чего пытались уйти идеологи ФЗ, разрабатывая его, — к ведомственному нормотворчеству. Только это будет неограниченное ничем нормотворчество, так как закон «О стандартизации» отменен и координация деятельности ведомств в области разработки и принятия нормативных технических документов отсутствует. И что самое главное — это не фантазии автора.
Например, в 2007 году после исключения из сферы действия ФЗ ряда отношений в области охраны труда (№
Прекрасно понимая возросшие роль и значимость стандартов в регулировании социально-экономических отношений и поддержке технических регламентов, ведомства (Минздравсоцразвития, Минприроды, Минэнерго, Ростехнадзор и др.) не упустят своего шанса по закреплению функций по разработке и принятию стандартов за собой, что и происходит в настоящее время.
Ряд изменений в ФЗ, принятых в
Как вы думаете, какой из этих «альтернативных» стандартов выберет заявитель? Конечно тот, где уровень требований ниже. За примерами заниженных по отношению к российским стандартам требований зарубежных стандартов далеко ходить не надо. В перечень стандартов к казахстанскому регламенту по питьевой воде включен стандарт, от которого в России отказались более 12 лет назад и который допускает розлив питьевой воды без доочистки прямо из-под крана. При этом предприятия, производящие одну и ту же продукцию, могут применять различные способы задания обязательных требований, а органы сертификации и органы государственного контроля (надзора) будут вынуждены применять в целях проверки соблюдения обязательных требований конкурирующие стандарты, в том числе противоречащие действующему законодательству.
Вообще уничижение своих стандартов и нормативов по сравнению с зарубежными стало нормой ФЗ. Представьте себе, что любой зарубежный стандарт (при наличии перевода) может быть в течение 45 дней зарегистрирован национальным органом по стандартизации, а затем в течение 10 дней (по желанию заявителя) включен в перечень доказательной базы соответствующего технического регламента (ст.44).
Причем заключение ТК по стандартизации будет чисто формальным, так как при наличии в техническом регламенте обобщенного требования типа «оборудование должно быть электробезопасным», любой стандарт с любым уровнем требований в области электробезопасности будут ему соответствовать.
И теперь сравните процедуру разработки и принятия национального стандарта, установленную в ст.16 ФЗ.
Эта процедура предусматривает разработку программы стандартизации, публикацию уведомлений, двухмесячное публичное обсуждение проекта,
Закон при этом не предусматривает возможность рассмотрения заявления российских разработчиков о включении национального стандарта в перечень доказательной базы соответствующего технического регламента. Итого срок разработки — не менее года. При этом «зеленая улица» в принятии обеспечена не только прогрессивным современным зарубежным стандартам, но и любым другим, отнюдь не самым прогрессивным. Продвижение зарубежных стандартов приведет к освоению нашего рынка иностранными компаниями, причем по правилам, принятым в стране-экспортере. Это не способствует развитию российской промышленности, создает нездоровую конкуренцию российским производителям, допускает ввоз в Российскую Федерацию импортной продукции, не адаптированной к условиям России, что может привести к выходу из строя соответствующего оборудования, нарушениям технологических процессов, недостаткам в эксплуатации и потреблении.
Список несуразностей и противоречий закона с международными и европейскими принципами и под- ходами в области технического регулирования можно продолжать и продолжать. Это и игнорирование принципов европейского нового подхода, и отсутствие нотификации органов по сертификации, и различия в принципах аккредитации, в подтверждении соответствия инновационной продукции и т.д.
Но это не главное. Главное в том, что в соответствии с последними изменениями в ФЗ и принятыми Россией в ЕврАзЭС и ТС международными соглашениями многие принципиальные положения ФЗ:
— или отменены (исключена обязанность Правительства РФ по разработке правительственной программы разработки технических регламентов, при этом график разработки технических регламентов устанавливается Комиссией ТС, и т.д.);
— или не будут применяться (например, порядок разработки и принятия технических регламентов установлен международным договором (ЕврАзЭС, ТС), порядок разработки международных и межгосударственных стандартов в целях обеспечения доказательной базы регламентов установлен на международном (ИСО, МЭК) и межгосударственном (СНГ) уровне и т.д.);
— или уже противоречат международным обязательствам России (положения ст.5 закона) по особенностям технического регулирования для оборонной, атомной, строительной и др. сфер не соответствуют принятому Россией Соглашению о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации; положения главы 4 ФЗ по подтверждению соответствия противоречат Положению ТС о порядке применения типовых схем оценки (подтверждения) соответствия; ст.23 и ст.29 закона по обязательному подтверждению продукции при ввозе на территорию РФ противоречат Соглашению ТС об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории ТС, перечень документов в области стандартизации и возможность их применения для доказательства требований технических регламентов и т.д.
И действительно, в соответствии с письмом Правительства РФ от 20 октября 2010 года № 5376п-П7 в Госдуму РФ предложено прекратить работы по разработке национальных технических регламентов, находящихся в комитетах Госдумы РФ, в связи с разработкой технических регламентов ТС. Следующим по логике шагом стала отмена обязанности Правительства РФ по разработке и реализации правительственной программы разработки технических регламентов. Тем самым заодно закрыт вопрос о системном анализе причин срыва выполнения шести правительственных программ разработки технических регламентов (начиная с 2004 года).
Технические регламенты, в массовом порядке активно разрабатываемые в ТС, приведут к отмене соответствующих национальных российских технических регламентов и обязательных требований, установленных российским законодательством (ч. 4, ст.5 Соглашения). При этом в соответствии с Соглашением о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации стороны не допускают установление в своем законодательстве обязательных требований в отношении продукции, не включенной в Единый перечень (ч. 4, ст.3 Соглашения).
Таким образом, в ближайшее время 22 принятых российских технических регламента утратят свою силу, а другие не разрабатываются и не будут разрабатываться.
В результате ФЗ не регулирует такие вопросы, как перечень разрабатываемых регламентов, порядок их обсуждения и принятия, организацию разработки документов, составляющих доказательную базу, проведение обязательной сертификации (декларирования), подтверждение соответствия ввозимой продукции обязательным требованиям и т.д. Все эти вопросы регулируются уже на другом уровне. Сам факт приоритетного применения международных обязательств (договоров, соглашений, регламентов) уже установлен в Федеральном законе «О международных договорах», и дублирование данных положений в ФЗ не требуется.
Выводы:
Таким образом, необходимость ФЗ в принципе отпала. Внимание всех заинтересованных сторон фокусируется на структурах ТС, где принимаются реальные решения и документы. Во многом ситуация с Соглашением о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации и другими основополагающими документами ТС напоминает ситуацию 2002 года, когда в сфере технического регулирования принимались радикальные решения без широкого публичного обсуждения. По многим вопросам мы сейчас отброшены далеко назад. Но эта проблема требует отдельного детального обсуждения.
На повестке дня — принятие решения по ФЗ, внесение изменений в Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (учитывающее национальные интересы России и особенности отдельных отраслей), а также разработка закона «О стандартизации», призванного установить приоритеты государственной политики в сфере стандартизации, упорядочить ведомственное нормотворчество и учесть интересы потребителей.